第一章 对撞的方针
我们的地图表明麦克马洪线是我们的边界，不管地图不地图，这就是我们的边界。这个事实没有变，我们坚持这条边界，我们决不让任何人越过这条边界。
—— 尼赫鲁一九五O年于人民院
凡用语言、文字、符号、标志或其他方式，对印度的领土完整提出异议，足以或可能危害印度的利益，治安或安全者，将处以三年以下的有期徒刑，或罚金，或判刑并罚金。
—— 印度刑法修正法案(一九六一年)第二节
奇怪的是英国官员们所画的边界线，居然被英属印度帝国的非英籍继承国尊奉为宝贵的国家产业。英国当初画出这些边界，并没有在英王的印度臣民中引起风波。假如那时印度有人注意到杜兰和麦克马洪所干的事情，他们必定会认为这是英帝国主义者用印度纳税人的钱，又一次玩弄强权政治的缺德把戏，而把它一笔勾消。现在，继承国把这些英国制造的边界线奉若神明，当作民族遗产中的传家宝，这是历史上没有预料到的、不幸的发展。
—— 阿诺德·托因比(Arnold Toynbee)
每一个新生的政权的最初的，几乎是本能的反应，就是紧紧保住遗留给它的那份领土。凡是殖民国家曾经统治过的地方，新兴的国家就一定要统治。
—— 贡纳尔·米达尔(Gunnar Myrdal)
一、方针已定
一九四七年八月十四日午夜，当印度作为一个独立国家——用尼赫鲁的话来说——应运而生的时刻，印度的边界也经历了看不见的，但却是深刻的变化。在印度独立前，边界是英国所关切的事情：英国的战略家和政治家是根据英国的利害得失来看待印度次大陆的利益的。他们只关心来自俄国或中国的威胁对英国投资产生的影响，或在伦敦议会里引起的反应。印度的民族利益并不是英国要考虑的因素，英国人只是有时想起，不能让英国统治下的印度人同边界那边的俄国人或中国人发生接触，以免产生动荡不定的局面。“英国要统治印度就必须有威望。为此目的，就必须设法不使印度臣民在视野中看到任何强国的出现，即使这个国家远远比不上英帝国强大。”当印度人终于发觉英国为巩固印度边界所作的努力只不过是确定印度从属于英国的一种手段时，他们就对英国政府的边界政策表示遗憾。 [ 注：一九二一年国大党决议称，英国政府的政策“传统的指导思想，更多地是保持印度的从属地位，而不是保护印度的边境地区。……印度作为自治的国家对它的邻国用不着害怕……”因此敦促那些“对印度人民并无恶意的国家……不要同英帝国签订任何条约”。 ]
随着印度的独立，一切都变了。印度的边界不再是英国同其他帝国进行大争夺的筹码，而成为保护新国家的外壁。那些只关心战略利益而不关心领土的人们，已经不能够任意制定或变更边界了。从此以后，边界成为祖国的神圣领土的围墙，政客们如果任意改动边界，只会自招风险。
印度新政府对北部边境的政策，同过去英国政府的政策丝毫没有不同。印度在一九四九年利用了锡金一个地方起义反抗大君的机会把军队开了进去，使锡金成为它的保护国，而且使锡金对它的依附程度超过了过去锡金在形式上对英国的依附关系。同年，印度与不丹签订条约，把英国指导不丹对外关系的权利接收过来。新德里在尼泊尔的势力依然凌驾一切。一九五O年，印度政府协助尼泊尔国王结束了拉纳(Rana)家族一个世纪之久的统治后，印度的势力更加强了。印度新政府就这样接管了并巩固了寇松称之为“保护国链条”的喜马拉雅山区各小国。
印度一独立就继承了英国对西藏的政策。最后一任英国驻拉萨代表理查逊居然保留原职代表印度，这就象征着——无疑也加强了——这种连续性。英国驻拉萨代表机构于一九四七年八月十五日正式变成印度代表机构。理查逊后来写道：“这次转变几乎觉察不出来。……原有人员全部保留下来，唯一明显的变化就是换了国旗。”
当时，西藏政府正设法为它从一九一一年起享有的事实上的独立取得合法地位和国际承认，快要完蛋的中国国民党政府也无法打消西藏这种念头。一九四九年年中，西藏人把国民党政府人员从拉萨赶走，借口是怕那些人可能是、或已变成共产党。中国国民党方面怀疑理查逊和印度在这出戏里插了一手。西藏当局因拉萨贴金的木龙嘴里滴水等不祥之兆感到惊慌，可能也对北京出现一个新的、强有力的政府的前景感到惶恐，因而开始建立军队。西藏请求印度提供武器弹药，印度表示同意，并派遣一名高级陆军军官赴藏，办理军事援助事宜。
从印度的观点看，它继续推行英国怂恿西藏脱离中国的政策是非常合理的。这不仅是由于印度战略的和地缘政治的思想受英国长期的先例所制约，而且印度新政府制订政策的工作也往往仍旧依靠独立前的班底来进行。旧印度文官体系的高级印度籍官员仍然在原部门留用并受到提升，以接替原来的英国上司；因此理查逊从拉萨发回的报告和建议必定很受重视。他所写的《西藏及其历史》(Tibet and its History)一书，清楚地表明他如何为西藏的独立事业而效劳。不管从哪方面考虑，继续把中国的势力从西藏排斥出去，显然符合印度的利益；因此印度新政府的政策，同旧政府一样，也是以排斥中国在西藏的势力和加强印度在西藏的势力为目标的。中国也自然把印度的这种政策看作是敌对的。甚至在中国共产党人取得政权以前，他们就已抨击印度，特别是尼赫鲁，怀有“吞并西藏的帝国主义野心”。
印度政府不久认识到，它所继承的遗产中，也包括了北部边境的一些尚未解决的领土问题。一九四五年以来，中国的国民党政府在一系列照会中不断指责英国侵入麦克马洪线南面的部落地带；中国向印度最早提出的一次交涉是在一九四七年二月，当时他们向刚刚设立的印度驻华使馆提出上述指责。但印度方面予以驳回，声称东北地区的部落地带是印度的领土。驻新德里的中国国民党大使在撤馆时采取的最后的行动是提醒印度政府注意：中国不承认麦克马洪线，并认为西姆拉条约无效。
西藏方面希望乘英国将政权交给印度的机会，收复过去一世纪左右被英国夺走的一切领土。一九四七年十月，他们正式要求印度归还从拉达克到阿萨姆，包括锡金和大吉岭区域在内的一大片西藏领土。 [ 注：十九世纪二十年代，英国发现锡金道吉岭(Dorji-ling)的山村风景优美，认定可以把它当作个躲避印度平原酷暑的胜地。当时还有个政治考虑：英国认为，“在锡金腐败统治的汪洋大海中，如果有一个治理良好的归属英国的孤岛”，将促进英国在喜马拉雅山这一边的地区的利益。一八三五年锡金大君无可奈何地同意把这块地区割让给英国，后称大吉岭。 ] 印度在答复中却要求西藏保证同意维持它从前同英国政府所保持的那种关系。
印度力图继续推行英国对喜马拉雅山及其以北地区的政策，这虽然可以理解，但却难以成功。在过去一百多年中，在喜马拉雅山一带占压倒优势的是英国统治者。英国不仅在当地拥有巨大的权势，它还能在必要时纠集庞大的经济和军事力量来影响印度次大陆以外的地区，事实上也曾多次使用上述力量对付中国。一九四七年英国撤出印度次大陆，从而使喜马拉雅山两面的力量对比颠倒过来。随着一九四九年中华人民共和国的建立，中国出现了一个强大的中央政权，这就确定了上述变化。从此以后，优势是在喜马拉雅山的北面，而不是它的南面。中国重新在西藏行使权力，就显示出并证实了这个变化。
尽早在西藏重新行使中央的权力，是中国共产党人多次重申的意图(已往国民党人也想这样做)。中华人民共和国一成立(一九四九年十月一日)，北京就宣布即将进军西藏。印度的反应十分强烈。新德里以外交照会警告北京政府说，以印度为首的一些国家正促使中华人民共和国取代福摩萨 [ 译者注：即我国的台湾省，下同。 ] 的国民党残余分子在联合国的中国席位；中国在西藏的军事行动势必损害这种努力。可是，这份照会递交给北京后还没几天，北京就宣布中国军队已奉命进入西藏；紧跟着新德里就提出一项措词激烈的抗议，对西藏遭到“入侵”以及中国使用武力解决它和西藏的关系问题表示遗憾。中国的答复也同样尖锐：“西藏是中国领土不可分的一部分，西藏问题完全是中国的一个内政问题，中国人民解放军必须进入西藏，解放西藏人民，并保卫中国边疆。”中国说它愿意继续同西藏进行和平谈判，并责备印度不应扣留前往北京的西藏代表团——但警告说决不能容忍任何外国的干预。关于印度所说在西藏采取军事行动将有损中国的世界威望问题，中国的答复是：如果某些不友好的政府利用中国对西藏行使主权一事作为借口，进一步对中国在联合国的席位问题进行阻挠，那只是再一次显示这些国家对中国的敌对态度而已。中国认为这两个问题完全不相干。
到这时为止，印度政府的态度看来是：一方面承认过去西藏和中国在法律上的关系比较密切，另一方面又希望北京满足于在西藏享有类似印度在不丹享有的地位，即容许西藏人管理他们自己的内部事务，而中国只要求西藏不得同中国以外的任何其他政府发生关系。印度在其照会中，使用“宗主权”这个名词形容中国在西藏的地位，从这一点可以推断出印度的态度。 [ 注：一九五O年印度的几个照会中提及中国对西藏的意图时出现一个奇怪的现象：新德里发表的印度照会文本里是使用“宗主权”的字眼，而由中国政府发表的文本里却出现“主权”的字眼。这是印度政府由于它对西藏的政策已经遭到攻击，为了给国内看而在发表时修改了用字呢？还是象后来印度国内很多人所怀疑的那样，是印度大使潘尼迦(K.M.Panikkar)在北京递交照会之前把“宗主权”改成“主权”？还是中国在发表印度照会时自行改换了字眼？如果是最后这种情况，印度就理应竭力反对，可是印度却没有提出反对。这个谜至今没有解开。 ]
在北京看来，印度希望西藏享有半独立地位，这是阴谋的第一步。印度的阴谋是企图把西藏从中国拉出去，并把它纳入印度的影响之下。一九四九年九月《人民日报》的一篇文章质问道：印度政府“对不丹已经主张了自己底宗主权，那末，在宣布了西藏从未承认中国的宗主权之后，还不会肯定宣布自己底宗主权对于西藏吗？” [ 扫校者注：原文两处应为“的”的地方都作“底”，扫校时未做修改。后面章节中这个时期的中国方面资料引文有相同现象，扫校时都保留原样，不再一一注明。 ] ，这个推论并非牵强附会，也不是不公允的。喜马拉雅山区的中印边境地带自然地、不可避免地成为两国竞争的场所，双方都用尽软硬兼施的手腕，以求达到扩大或确立他们自己势力的目的，并在可能时排挤掉对方的势力。同样不可避免的是双方很容易把对方的行动看作是奸险或恶意的。因此，当印度对中国军队进入西藏采取外交行动时，中国就感到愤慨和怀疑；当中国重新回到了西藏的时候，印度也感到愤怒和恐惧；而当中国后来和尼泊尔建立外交关系时，印度更感到十分狼狈，因为这样一来，中国就成为一个公开的竞争者进入了从前本是印度的外交禁区。
面对着一九五O年中国恢复了在西藏的权力的既成事实，印度政府的反应是实用主义的。印度原想在西藏扶植某种程度的独立，以保持西藏的某种缓冲作用，现在这个打算落空了。在实际上，印度不可能有所作为，进行军事干涉的后勤困难太大，并需承担对华作战的风险，这是根本不切实际的考虑。
[ 注：印度政府在一九五O年是不是想对西藏进行武装干涉呢？负责印度东部防务的最后一任英国司令官，陆军中将弗朗西斯·图克(Francis Tuker)爵士曾经在一九四七年献计说，“与其听任中国占领西藏，不如印度自己准备去占领这个高原。”另据一个作者的叙述，杜鲁门总统曾表示愿提供运输机帮助印度保卫西藏；“当时估计印度只消派一旅部队进入西藏，中国就会躲开。据传杜鲁门曾同意这个看法，并表示愿意提供所需要的空中运输。”(见夏赫(A.B.Shah)所著《印度的国防与外交政策》(India's Defence and Foreign Policies)一九六六年孟买Manaktala出版，第87页)在朝鲜战争期间，使中国卷入一场对印度作战的第二战场，也许适合华盛顿的利益。但如果美国提出了这项建议，新德里必定是看出了这场步荣赫鹏后尘的远征，风险很大，又不会有什么成果，因此没有接受。 ]
印度只能在以下两者间作出抉择，要末支持毫无希望实现的西藏独立事业，要末执行对中国友好的政策。对中国友好，过去一直是尼赫鲁的印度外交政策的中心思想，这个选择不难作出。印度没有支持西藏向联合国提出的呼吁。中国在西藏的权力确立了，印度关于中国是否有权留在西藏的矛盾心情消失了，作为中印之间邦交恶化的起因之一的西藏问题也随之消失。中国没有把印度抗议中国在西藏的行动一事，作为一个问题公开加以宣扬。他们公布了外交上的来往照会后，就让它悄悄过去了。
四十年前满清再度在西藏确立权力，曾经震动了英国人；同样地，一九五O年中国权力达到印度的北部边境，也震动了印度的政界舆论。印度右翼势力最为惊慌，他们最害怕的是中国政权的共产党性质，他们攻击尼赫鲁和印度政府默许中国军队开进西藏。这就意味着，最尖锐地批评尼赫鲁对华政策的人，正是在内外政策的各方面都反对他的那批人。这种情况似乎最初使尼赫鲁能够更加强硬地顶住这批人，而到后来却使他更加不愿意得罪他们。
印度政府对西藏的政策，在议会里遭到猛烈攻击。尼赫鲁的头号政敌，副总理瓦拉卜巴伊·帕特尔(Vallabhbhai Patel)在一九五O年十一月给他写了一封长信，提出批评。帕特尔在信中含蓄地提到，印度驻北京大使潘尼迦是被中国人蒙蔽了。他指责中国背信弃义，心怀叵测，是潜在的敌人。他还警告说，中国军队进入西藏，“使印、藏之间的一切边界和商务协议化为乌有，而这些协议是我们近半个世纪以来行事的依据”。帕特尔含蓄地指责尼赫鲁因循自满、举棋不定。他建议彻底重新估价印度的对华政策，包括重新部署印度部队以守卫可能引起争执的地区。 [ 注：这封信于一九六八年第一次公开发表在一家孟买周刊上。该信作为附录刊载于达尔维(Dalvi)所著的《喜马拉雅的失策》(Himalayan Blunder，孟买Thacker&Co.一九六九年出版)和库尔迪昔·内雅所著的《两线之间》(孟买Allied Publishers一九六九年出版)两书中。 ] 尼赫鲁对这封信的答复没有公布，但是从他后来采取的行动中可以推断出答复的要点：他继续执行对中国友好的政策，继续鼓吹中国进联合国的主张；但同时也已下令把印度的行政管辖范围扩展到整个东北边境特区(North-East Frontier Agency，简称NEFA)，这就是那块位于麦克马洪线南面的部落地带现在的名称。
一九四九年底的东北边境特区的情况，和英国人离开时的局面差不多。印度方面在靠近麦克马洪线东端的瓦弄设立了一个哨所，但印度在其他各段的阵地距离该线还很远。印度侵入达旺地区，到了德让宗就停下来。西藏对达旺的行政管辖仍旧未受干预。然而，不到一年的功夫，印度在东北边境特区增设了二十个哨所。一九五一年二月，一名印度官员带着一支警卫队和几百名脚夫进入达旺。过去的英国政府最后曾赞成修改麦克马洪线(一九四四年高德向西藏人提出的方案就是证明)，现在印度政府显然已决心反对修改这条线，并打算把他们的边境线从色拉山口推进到麦克马洪当年画的那条线上来。拉萨的西藏当局提出了抗议，而印度的政治官员不加掩饰地回答说，印度正在接管达旺。西藏人再次提出抗议，指责印度政府“把原来不属于它的地方攫为已有”；对此，“我们深表遗憾，并且绝对不能同意”，并要求新德里立即将印军撤出达旺。印度对西藏的多次抗议置之不理，继续留在达旺，并象一九四四年英国在德让宗所干的那样，赶走了在达旺的西藏行政当局。这样一来，曾经使英国参谋总部十分担忧的那个西藏/中国领土的“危险楔形地带”终于完全消除，而麦克马洪线也就大体上从地图上移到地面上，成为印度事实上的东北边界。
印度政府把他们要接管达旺的意图通知拉萨的西藏政府而不通知北京，这是可以理解的。虽然新德里这时同意中国对西藏享有主权，但印度把达旺当作局部问题对待而留待北京提出抗议的作法，是有其外交含义的。现有记录表明，中国政府对于印度的这个行动没有提出意见。这种令人迷惑不解的沉默，只能解释为中国默许印度扩展到麦克马洪线。
印度进入达旺，只遇到西藏人口头上的抵抗，但是部落居民对印度在东北边境特区其他地点的扩张行动，却索取了血的代价。五十年代初期，一支强悍的阿萨姆步枪队的巡逻队溯苏班西里河(Subansiri River)而上，有一个部落曾给他们以热烈欢迎，设宴招待并安排住宿——然后把他们几乎一个不留地杀掉。这次一共死了七十三名步枪队的士兵和文职人员。印度政府派出了一支讨伐的远征队，但根据尼赫鲁的命令，他们只是进行了一次炫耀武力的示威，而没有象英国人肯定会干的那样烧房屋、抓俘虏。
印度政府继续执行英国政府对麦克马洪线的政策，不仅出乎自然，而且它也认为是顺理成章的。
过去决定英国对东北边境态度的那些战略和地缘政治的考虑，现在对新的印度政府也同样适用。从战略上看，把边界线定在靠近布拉马普特拉河谷的边缘，使中国人深入到那里，这是过去的英国参谋总部和今天的印度参谋局所同样不能容忍的。麦克马洪沿着顶峰画出的边界线，比沿着山麓画的边界线，要有利得多。东北边境地带的居民在人种和文化上，的确是对西藏要比对印度更为接近；但在印度看来，正因为如此就更有必要把这一地带置于印度的行政管辖之下。在上述这些实际考虑的背后，还涉及领土至上原则的政治考虑。正如贡纳尔·米达尔所说的，“每个新生的政权的最初的、几乎是本能的反应，就是紧紧保住遗留给它的那份领土。凡是殖民国家曾经统治过的地方，新兴的国家就一定要统治。”
对于印度政府来说，唯一的问题是：中国早就拒绝了麦克马洪线，印度应该怎么办？对此，英国的先例又提供了部分的答案：印度只要把麦克马洪线当作边界线看待就行了，反正印度对这些部落地区的管辖，已是既成事实；中国如要对此提出抗议，随它去就是了。更有甚者，印度当时还决定：如果中国一旦提出这个问题，印度将拒绝谈判。对印度人说来，既然印度的政策是使麦克马洪线成为事实上的边界线，那末，上述决定似乎是这种政策的必然结果。但后来的事态发展表明：拒绝把麦克马洪线提交谈判的决定本身，就是一个孕育着严重后果的重要步骤，它的确使得中印边界问题无法解决。
从坚持某条具体边界的走向，进而拒绝举行边界谈判，这事实上是从外交交涉发展到一意孤行。在谈判的过程中，不管其中的一方采取怎样不妥协的立场，总还容许双方找出某些保全面子的方式，甚至还可以通过其他方面某种程度的让步，达成一项双方满意的妥协。但采取寸步不让的立场和拒绝谈判的态度，就等于要一方默认他方单方面强加的决定，除此之外没有其他出路。这样的态度一旦应用在边境问题上，就会导致对有争议的领土进行武力争夺。
印度采取上述的对待麦克马洪线的态度，最早是在一九五O年十一月，以议会质询的方式透露的。当时有人要求尼赫鲁总理(他当时还兼外交部长)申明，在印度和西藏之间是否有一条已经划定的边界线，尼赫鲁回答说：
从拉达克区域到尼泊尔边界，又从不丹到伊洛瓦底/萨尔温江(Irrawaddy/Salween)在阿萨姆邦的分界处，西藏都和印度接壤。从不丹向东的边境已经清楚地由一九一四年西姆拉条约所确定的麦克马洪线划定。从拉达克到尼泊尔的边境是主要由长期的习惯所确定的。
一名议员问道，这条边界线是否已为西藏所承认。尼赫鲁回答说，“我认为这条边界上有几段已经被承认，这要看尊敬的议员讲的是哪一段。”接着有人问道，据说有一份中国的新地图标明边界线是在布拉马普特拉河谷。尼赫鲁说，“不对，先生。就我们所知，并没有什么新的中国地图。但是过去三十年来，中国的所有地图都把现在属于印度的东北边境的一部分领土，标成不属于印度。”议员们进一步追问关于中国地图的问题，尼赫鲁就以下述的声明结束了议会的讨论：“我们的地图表明麦克马洪线是我们的边界，不管地图不地图，这就是我们的边界。这个事实没有变。我们坚持这条边界，我们决不让任何人越过这条边界”。
印度在地面上以及官方声明中，都把麦克马洪线定为边界线，而又不直接通知中国。一九五二年印度政府内部曾有人对这种作法提出责难。
在此以前，印度已经失去了使麦克马洪线的地位合法化的一个机会。一九五一年九月，中国总理周恩来向印度驻北京大使提出应尽早处理有关稳定西藏边境的问题，并建议由印度、中国和尼泊尔三国之间举行会谈解决这个问题。根据印度方面关于这次谈话的记录，周恩来还曾说到：“印度和中国之间不存在领土争端或纠纷。”——这就进一步证实中国曾决定接受麦克马洪线作为印度的东北边界线。
印度政府答复说，它欢迎周恩来所建议的谈判。但是，中国和印度双方都没有把这项建议贯彻下去。尼赫鲁后来解释说，“我们认为既然我们的边界是清楚的，那就谈不上由我们方面来提出这个问题”。结果，两国政府不是讨论边界问题，而是讨论了另外一个问题，那就是印度继承了英帝国在西藏的一些权益，如何使之适应于当代的情况的问题。一九五二年七月，中国正式提议解决由于印度继承了英国在西藏的权益和资产而引起的某些“悬而未决的具体问题”，并列举了诸如商务往来、贸易以及印侨待遇等问题作为讨论项目。印度早就通知中国，表示准备就印度在西藏的现存权益问题达成一个双方满意的解决办法，这时也就同意了中国的建议。双方都没有再提及边境问题。
就在这个关头，印度政府中有一名高级官员对政府不提麦克马洪线问题的决定表示了异议。巴志帕伊(G.S.Bajpai)爵士是英国赖以统治印度的文官系统中最显要的官员之一，他担任了印度独立后的第一任外交部秘书长。 [ 注：秘书长(Secretary-General)是印度外交部的最高级文官，其次是外事秘书(Foreign Secretary)，再其次是联邦事务秘书(Commonwealth Secretary)。 ] 一九五二年时巴志帕伊已辞去秘书长的职务，担任孟买邦长。当时他以邦长的身分写信给印度外交部，敦促印度政府主动向中国政府提出麦克马洪线的问题。他警告说，对于中国说来，麦克马洪线可能是“英国侵略中国过程中遗留下来的疮疤之一，中国可能想在修改边界的基础上医治或者消除这个疮疤，而这种修改可能既不会使我们高兴，又不符合我们的利益”。
尼赫鲁和当时正回国述职的印度驻华大使潘尼迦讨论了这个建议，并由潘尼迦答复巴志帕伊。潘尼迦告诉他说，尼赫鲁总理认为提出麦克马洪线问题不符合印度的利益。潘尼迦解释说，尼赫鲁的看法是既然印度已经毫不含糊地公开申明麦克马洪线是边界线，那就应该让中国来提出问题。假如由印度提出，“就会迫使[中国人]在以下两种态度中作出选择：或者是接受我们和西藏过去签订的条约；或者是拒绝这个条约，同时建议谈判。鉴于历届中国政府明确拒绝承认印藏条约对它们有约束力，因此，很难设想中国会采取第一种态度，而第二种态度则将对我们不利”。
潘尼迦接着说，如果“中国提出了这个问题，我们可以直截了当地拒绝谈这个问题，并且可以采取尼赫鲁总理[在他的公开声明中]所采取的立场，即麦克马洪线南边的领土是我们的，因而也就没有什么可以讨论的”。
巴志帕伊并没有被说服。他指出：中国曾经要求解决一切“悬而未决的问题”，中国人既然“从来没有同意把麦克马洪线作为西藏和我国之间的边境线，他们多半不会认为这条边境线已经确定。当然，他们不到对自己有利的时候是不会提出这个问题的”。他争辩说，印度应该干脆利用这个机会通知中国，印度认为麦克马洪线是边界线，并打算把它当作边界线来对待。中国或者同意，或者对印度的声明置之不理(听任人家把它的沉默解释为默认)，或者不同意。无论如何，印度将从而摸清中国的立场。但当时决定早已作出，巴志帕伊最后提出的意见就成了一场已经结束了的争论的注脚。
在一九五四年谈判缔结关于西藏通商和交通的新协定时，印度代表团没有提到边界问题，而且是有意地避开了这个问题。不仅如此，印度人连一九一四年英国同西藏为了履行西姆拉条约而签订的贸易协定也没有提及，而是把这次谈判仅仅当作是一九O八年中国同英国签订的贸易协定的继续。
这表明当中国重新在西藏行使权力的时候，印度对西藏的政策也发生了转变。一九四八年中国国民党政府曾向印度指出，一九O八年协议三十年有效期已满，应当重新谈判。印度政府当时答复说，它只承认一九一四年印藏协定有效。正是这个答复促使中国国民党政府再度申明：中国认为西姆拉条约以及由该条约所产生的一切都是无效的。
中国似乎认为，印度放弃一九一四年先例，表明印度的立场有所松动，并默认西姆拉条约以及有关的协定在法律上无效。当时中国无疑地知道印度打算把麦克马洪线定为印度的东北边界线。前面讲过，中国也早已表示他们默认这条线；而印度在一九五四年谈判中所采取的立场，也可说是暗示了印度准备在适当时候通过外交程序来使这条事实上的东北边界线得到批准。
因此，一九五四年的谈判所涉及的问题仅限于印度驻拉萨的代表机构，驻江孜、亚东和噶大克等地的商务代理处和一般贸易问题，邮政和电报设施，印度在西藏继承英国的权力而保持的武装卫队以及香客入境等事宜。但是，当讨论到边境中段 [ 注：新德里和北京之间在二十世纪六十年代的会谈中，为了明白起见，把中印边界划分为三段：从喀喇昆仑山口到印度河地区的碟穆绰克(Demchok)为西段；从碟穆绰克到尼泊尔边界，包括印度这边的北方邦(Uttar Pradesh)和喜马偕尔邦(Himachal Pradesh)在内，为中段；从不丹到缅甸这一段，即麦克马洪线，为东段。本书将沿用这些名称。 ] 某些山口的使用问题时，也就间接地涉及到边界问题。中国的草案写道，“[中国]同意开放下列山口……供商人和香客出入之用”。草案的措词反映了中国的主张，即西藏[因此也就是中国]的管辖范围是延伸到这个地段的主要山口以外的地区。印度人正如当年的英国人一样，主张边界线是沿着分水岭的，因此主要山口本身就是边界线的地形特征。他们拒绝了中国人的提法。但是他们并没有把问题挑开，宁愿接受一项回避了具体的山口归属问题的措词：“商人……经由下列山口来往……”双方代表团至少是心照不宣地同意了不将边界问题纳入这次的谈判议程。
后来，当边界争端发生后，印度就说，他们这一次之所以没有提出边界问题，是“因为，就印度政府来说，边界是人所共知的，是无可争论的，不可能存在有关边界的问题”。他们还说：“印度代表团自始至终认为，两国间所有争论的问题都在被考虑之列，并且一旦达成解决，就不存在任何问题了。”但是从巴志帕伊同潘尼迦的通信中可以看出，事实上印度政府完全了解中国并不认为麦克马洪线是正式确定的边界线。而且，中国的草案为印度所拒绝，表明双方对于中段边界线的走向的看法存在分歧。后来印度争辩说中印关于西藏贸易的谈判结束了边界问题，这种说法显然是不老实的。这说明印度在一九五四年时有意要套住中国，从而使印度后来能够争辩说，因为中国没有提出边界问题，就等于是默认边界已定。
事实上印度当时正企图按照他们自己的条件结束边界问题，这可以从一九五四年七月，在西藏协定签字后三个月，尼赫鲁口授的一份备忘录中得到证实。但是在研究这份备忘录以前，还必须提到一九五四年关于西藏通商协定的内容实质。 [ 注：印度共和国和中华人民共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定，一九五四年四月二十九日在北京签订。该协定全文及有关照会载于白皮书第1号第98-107页。 ]
这个协定毫不含糊地承认中国对西藏的主权——协定提到西藏时都称“中国西藏地方”——从英国开始，就把西藏当作独立国来同拉萨打交道，印度独立后还试图继续这样做，这一协定正式结束了这种企图。接着该项协定在序言部分宣布了著名的“和平共处五项原则”，印度称之为“潘查希拉”：
互相尊重领土主权；
互不侵犯；
互不干涉内政；
平等互惠；
和平共处。
五项原则本身并不是什么新鲜的东西——毛泽东早在一九四九年的一次讲话中就曾把第一项和第四项列为中国外交政策的原则，当时使用的也是同样的字句。有人说，使用“潘查希拉”这个字眼应当归功于尼赫鲁；尼赫鲁说过，他曾在印度尼西亚听到过这个“绝妙好词”，并且声称潘查希拉渊源于印度的道德传统。“潘查希拉”被恰当地说成是这样的“一句流行语，它能使人联想到某些古老的概念，但它同过去的联系又只是限于在一切宗教遗产中都可以找到的那种精神”，但潘查希拉变成了一个体现了当时印度外交政策的道义愿望的口号，特别是标志并象征着印度和中国之间友情洋溢时期的开始。当时在印度继续有人反对和批评尼赫鲁的对华政策，但这还只是一股暗流。亚洲的两个伟大的新兴的共和国，朝着未来的革新携手前进的这种设想，对印度民族主义具有强大的吸引力。“潘查希拉”被认为不仅是印度对华关系的指针，而且是所有国家的指路明灯。
尼赫鲁在其备忘录中把关于西藏的协定同边界问题联在一起。这份给内阁各部的备忘录，把上述协定说成是“我们与中国和西藏关系的新起点”。他接着写道：“根据我们的政策和我们同中国的协定，应该认为这条[北部]边界是牢固的，明确的，不容同任何人讨论的。应沿边界全线建立一系列的边境哨所，特别是在可能有争议的地方，必须建立边境哨所。”
这个关键性政策指示的意图是很清楚的：印度应当扩展到它认为是自己边界的地方，然后拒绝同中国谈判。中国既然已经在关于五项原则的序言中同意要尊重印度的领土完整和主权，那就只好接受既成事实。
对于尼赫鲁和他的顾问们来说，这只不过是把他们从前应用于麦克马洪线的政策扩大到整个北部边界：即印度把它自己认为是它的边界的走向明确起来，并且当作已定界来对待，听任中国提抗议，而印度则“拒绝重提这个问题”。自从尼赫鲁公开宣布麦克马洪线是印度的东北边界线以来的四年中，北京方面一直没有提出异议；中国默许印度于一九五一年接管达旺，表明北京当时并不想就麦克马洪线挑起争端。在印度人看来，把这项政策扩大到边界的其他各段，乃是合乎逻辑的必然步骤。然而，尼赫鲁武断地决定北部边界的其他地段都是“明确划定”、“不容讨论”的边界线，他这个步骤就把边界问题转化为争执，而争执最后又转化为边境战争。
印度不把麦克马洪线提交谈判的决定，排除了印度同中国就这条边界走向取得正式协议的可能性。但麦克马洪线毕竟是一条清楚地(虽不是精确的)画在地图上的已知线，这是印中双方都知道的。现在尼赫鲁把同一原则扩大到中印边境的西段，而这一段的情况却根本不同。在西段，从来没有过象麦克马洪线那样清楚的拟议线，由于对西段地区从没有进行过全面的勘测，也就不可能画出这样的一条线。再者，多年来英国自己所赞成的边界的走向多次更动——数一下，就有十一次更动，但基本上反映了边界的三种走向。尼赫鲁的指示意味着印度将从这三种走向中单方面选定一种，加以贯彻，作为事实上的边界，然后把它当作“不容[同中国]讨论”的题目。假如印度选定的边界走向正是中国所能接受的，那倒也不会有什么害处(当然，如果真的“不容讨论”，也无法正式划界)，在这种遥远而又荒凉的地区，有一条双方接受的事实上的边界，也就可以过得去了。然而，当时明摆着的危险是：印度打算在西段选定的一种走向会是中国所不能同意的。
在谈到印度为西段边界选定的究竟是哪一种走向之前，还要解答这样的一个问题：为什么当时中国没有把边界问题提出来谈判？周恩来后来解释说这是由于“时机尚未成熟”，这句话可以作恶意的解释。也许中国根据自己的经验深刻地体会到，边界谈判最好是留到可以从实力地位出发时再来进行。 [ 注：一九五九年十二月九日尼赫鲁在联邦院解释五十年代初期印度为什么要对边境问题保持缄默，他是这样讲的：“我们感到我们应该坚持我们的立场，它将随着时间的推移和形势的发展而肯定下来。也许等到对我们的立场提出挑战的时刻来临时，我们就可以处于更为强大得多的地位去应付这一挑战。” ] 但是鉴于一九五一年周恩来自己曾提议早日就边界问题举行谈判，所以他后来的话很可能意味着中国看到当时有关的邻国对谈判不感兴趣，而且边界问题也并不是急待处理，因而也就没有理由提出举行边界谈判。印度的地图和中国的地图对边界的画法的确有很大的分歧，但是，中国的看法正如后来它所声明的那样，认为：因为中印边界从来没有正式划定，“两国对于边界持有不同的意见是自然的”，中国已经接受麦克马洪线作为事实上的边界，所以料想这方面不至于发生紧迫的问题。在潘查希拉协议签订一年以后，周恩来在万隆会议上讲话，阐明了中国对自己同邻邦之间边界问题的态度：
[中国]同有些国家的一部分边界尚未定。我们准备同邻邦确定这些边界，……在此以前，我们同意维持现状，对于未确定的边界承认它尚未确定。我们约束我们的政府和人民不超越边界一步，如果发生这类事情，我们愿意指出我们的错误，……。至于我们如何同邻国来确定边界，那只能用和平方法，不容许有别的方法。
对照万隆会议上中国的态度和巴志帕伊与潘尼迦的通信以及尼赫鲁的备忘录中所表现出来的印度的态度，就可以看出双方立场截然不同：中国愿意同邻国谈判确定边界；印度却认定边界问题不容讨论；中国承认他们的边界有一部分是定界，主张在边界问题解决前维持现状；印度则硬说边界已定，并决定沿边界全线“特别是……在可能有争议的地方”建立哨所。显然，形成一触即发的局面的因素已经存在，只要双方在领土主张上发生冲突，就足以引起爆炸。
为了执行尼赫鲁一九五四年的指示，印度就需要精确地确定它的边界究竟在哪里，并将它的想法在自己的地图上标明。但在一九五四年以前，印度官方的测量机构(印度测量局)对其北部边界线的画法仍然是以一九三六年以来英国人的画法为准。麦克马洪线被画成是印度东北部的边界线，但它是用虚线标出的，表明这条线还没有标定。 [ 注：就是说，没有在地面上标出。英国的一些地图把麦克马洪线标成划定界，就是说是由有关各方正式同意过的。见历史引言注。 ] 从尼泊尔向西到阿富汗这一段，地图上根本就没有画出边界线，而是涂上了一片淡色，旁边注明“未定界”，但这体现了过去约翰逊-阿尔达对喀喇昆仑山以外地区的登峰造极的领土要求——这就是说，把阿克赛钦和它旁边的很多地方都暂且画在印度境内。一九五四年印度官方地图对北部边界的画法有了显著的改变。东段的变动最少，只用实线注明麦克马洪线为国际边界，但未提该线尚未标定。
[ 注：然而，对于不丹和锡金的边界的画法变化很大。在一九五四年以前出版的地图，这两个国家被画在印度境外，但是在一九五四年出版的地图上这两国都被画在印度境内。这种变化并不反映印度和这两国的条约关系。不丹是一个完全的主权国家；锡金的独立地位则比较地有名无实。但是印度宪法并没有把锡金作为印度的一部分。一九六七年印度外交部长查格拉(M.C.Chagla)人民院讲话中也证实锡金不是印度的一部分。但是，印度不顾锡金和不丹的多次抗议，在印度地图上继续把这两个国家标画在印度境内。 ]
在西面，从尼泊尔到阿富汗之间的一段，则以实线的国际边界代替了那块未定界的淡色——但在实质上同过去的主张不同。新地图把从阿富汗到喀喇昆仑山口一段的边界线往后拉了一些，使之大体上沿着喀喇昆仑山的主脉，从而放弃了约翰逊-阿尔达那一派关于在这一地段向前推进的主张。但是在喀喇昆仑山口以东，新地图上的边界线又向北拐，大致上又回到约翰逊-阿尔达线，把直抵昆仑山的一片地带圈了进来——把阿克赛钦包括在印度境内。
英国统治时期对阿克赛钦提出的领土要求，是一个战略上的方案，目的是为了预防俄国人的挺进，使他们离开西藏和印度越远越好。德里和伦敦在过去不同时期里，时而赞成这个主张，时而抛弃这个主张，但是从来没有作为正式的边界建议而提出来过，也从来没有在地面上把行政管辖扩展到那里——英国当时不愿也无力这样做。虽然英国有些地图曾经长期沿用上述画法，但前面讲过，这种画法并不总是反映英国的边界政策。当时英国人在地图上可以自由地绘出暂定的边界线，因为这些画法可以随时修改而不会引起尴尬的问题。然而，独立后的印度政府在官方地图上对阿克赛钦提出断然的要求，其后果就大不一样。印度政府声称这块领土属于印度，就使得本国政界舆论甚至在某种程度上使印度在宪法上也要对之采取同样态度。 [ 注：见本章第二节 ] 印度再要撤回这个领土要求，就非常困难，也许甚至是不可能的了。
为什么一九五四年印度政府在地图标出明确的边界时提出对阿克赛钦的要求呢？按照他们自己的说法，他们之所以在喀喇昆仑山口以西的一段，放弃了将边界线划在喀喇昆仑山以外的主张， [ 注：到了一九五四年，印度对整个克什米尔的领土要求变得强硬起来，因此，印度冒称有一条中印边界存在于喀喇昆仑山口和阿富汗之间，而这一片领土在事实上是属于巴基斯坦的。 ] 是因为在一九二七年英国也曾这样做，当时英国承认它们的要求不符合行政管辖的实际，但英国未在地图上标明它的决定。那末印度为什么又要在阿克赛钦地段把边界线划在喀喇昆仑山以外呢？这是个关键问题，而且是个无法明确答复的问题，因为印度政府至今没有公布一九二七年英国所作的决定(这段时期的英印政府档案现仍未公开)，在英国档案中也找不到线索。然而，可以推想出一个可能的答案。
如上所述，英国对这个地段的边界政策当时是在前进派和温和派两种主张之间摇摆不定。很可能，到了一九二七年，英国认识到：既然中国已在喀喇昆仑山口长期立足，因此提出一条喀喇昆仑山口以北的边界线的主张将是无效的；但另一方面，他们又决定应继续在地图上保持对阿克赛钦的要求。当时新疆已经落入苏联的势力范围，俄国的威胁再度出现，如果说英国在阿克赛钦没有行使有效管辖，那么，也可以争辩说，中国对之也同样未行使有效管辖。既然如此，为什么不可以继续保持对阿克赛钦的领土要求呢？一旦情况极度恶化，就可以用这一着遏制俄国的扩张；或者，同中国就这个地段的边界举行谈判的时机到来时，也可以用这一着来针对中国的最高要求进行讨价还价，以便取得妥协，划定一条类似一八九九年向中国提出过的那样的边界线。
如果一九二七年英国的决定大体如此，那末，其它的推论就可随之作出。当一九五四年印度政府着手查对英国的旧档案以便弄清西段的边界位置时，他们可能发现了一份对阿克赛钦提出要求的建议。这个方案在英国人手里本来可能只是一种试探性的要求，作为将来同莫斯科或北京打交道时的外交筹码。可是，由于一九五四年印度所持的态度，这个方案就变成了一项公开的断然主张。尼赫鲁断言：“应该认为北部边界是牢固的、明确的、不容同任何人讨论的。”
按照上述解释，中印边界争端的核心产生于历史的偶然事件。一九二七年重新考虑同中国接壤的西北部边界问题的那些英国人，如果当时曾建议沿用一八九九年英国向中国提出的建议线作为阿克赛钦地段边界， [ 注：见历史引言注 ] 那末，在印度地图上就会把五十年代中国修筑的新藏公路所穿过的地区划在印度的境外。那样，这场争执中的难于处理的症结也就不会存在了。
一九五四年印度修改了地图，在地图上把阿克赛钦画成印度的一部分，但是在地面上并没有反映出这种改变。印度在拉达克的最前方的哨所是在楚舒勒(Chushul)，该地距阿克赛钦还很远。一九五二年印度曾派出一支巡逻队到拉那克山口。一九五四年又派出了同样的巡逻队，并在该山口插上了印度国旗。但是，印度的巡逻队从来也没有抵达阿克赛钦。为了贯彻执行尼赫鲁在备忘录里的指示，印度外交部、内政部和国防部于一九五四年九月召开会议，以确定有争议的西段和中段的边境地区的位置。这次会议并建议今后由国防部负责守卫这些边境地区(边境巡逻通常由内政部负责)，但是陆军提出异议——估计是因为陆军本身的任务已很繁重。当时还是决定：只要有可能，就应把边境哨所推进到有争议的地方，因此，在中段和东段，印度的哨所都向前推进了。
印度在中段向前推进，立即引起中国的不满。中国于七月抗议印度军队侵入中国领土，认为印方的这一行动“不符合中印两国互不侵犯、友好相处的原则”，而这些原则是刚刚写成条文载入“潘查希拉”协定中的。印度政府答复说，该项领土属于印度，并反过来要中国尊重五项原则，将其人员撤出。在中印边境的中段，印度的北方邦和喜马偕尔邦同西藏接壤，对于这段边界的划法长期以来就有争议。西藏人不仅控制了各处山口，而且控制了各山口以外的许多牧场；而印度人现在所进入的正是这些地带，其目的在于把山口本身作为边界线的地形特征。中印双方一到冬天就都撤了回去，所以这就变成双方每年一度都抢先赶到高原牧场的竞赛。在五十年代中期，中印双方就中段边界问题不断交换外交信件，并于一九五八年在新德里就此问题进行过会谈，但无结果。它只是一桩边界大争端的前奏和小型彩排，因此没有必要作过细的追述。然而，有一点值得注意：印度政府指责中国侵略，是因为中国小股部队越出了山口，而事实上中印双方边防部队发生接触乃是由于印度军队向前挺进的结果——几年后尼赫鲁本人在议会里确认了这一点。印度政府在外交辩论中坚持说，中国在一九五四年关于西藏的通商协定中曾承认边界经过上述各山口，但如上所述，中国却曾明确表示，他们认为这些山口全部是在中国领土以内。最后，印度还有一项颠倒事实的指责，说在“潘查希拉”协定的墨渍未干之前就开始“试探前进”的是中国方面，这是印度指控中国不守信义的罪名之一——几乎全世界都信以为真。印度指控的另一罪名是说，中国明知阿克赛钦是印度的领土，却偷偷摸摸背信弃义地修筑了一条通过阿克赛钦的公路，而这就触及了中印边界争端的核心。
任何人到了阿克赛钦，都会感到那是个荒无人烟、艰险难行的地带。但是喀喇昆仑山在中国一方的面貌，同山这边印度一方的面貌大不相同。首先，阿克赛钦对中国比对印度容易通行得多，有一条古时的商路，从和田溯喀拉喀什河而上，到达阿克赛钦，又穿越高原通往西藏。因此，阿克赛钦是一条天然通道上的必经之路，尽管这段路程是艰险的。从印度那边前往阿克赛钦，要穿越喀喇昆仑山或者拉达克山脉，就困难得多；更重要的是从那里往别处去，什么地方都走不通。英国在十九世纪企图开辟沿羌臣摩河谷而上，穿过阿克赛钦到达喀拉喀什河的商路，但是没有成功，因为这样的商路，比穿越一万八千英尺的喀喇昆仑山口的传统道路更加难走。
所以，当中国在新疆重新行使中央权力并于一九五O年进入西藏的时候，自然要通过阿克赛钦这条路进入西藏西部，——这的确是唯一切实可行的走法，因为西藏的北面是辽阔的新疆戈壁滩。一九五O年十一月十七日《政治家报》报道说，印度政府得知中国军队从新疆开进西藏西部，就是印度驻西藏西部噶大克的商务代理处提供的情报。
中国在五十年代前半期利用阿克赛钦这条路供应西藏西部，并且宣称在此期间中国对整个阿克赛钦地区进行了巡逻和勘测——中国人后来说，“这个勘探队的足迹遍及阿克赛钦和林济塘洼地”。一九五六年三月，中国开始修筑一条可以通行汽车的公路，深入到叶城附近的山中，并穿过阿克赛钦，抵达噶大克。这项工程费时十九个月，中国后来说它是由中国边防部队，“连同三千多名民工，在极端困难的自然条件下，盘绕高山，架设桥梁，修筑涵洞”而建成的公路，全长约七百五十英里，其中大约有一百一十二英里的地段通过了印度以后提出要求的领土。
中国政府在勘测和修筑这条公路的时候，是否知道印度的领土要求呢？当然，中国的地图标明阿克赛钦是中国领土，其边界线走向是沿着阿克赛钦西面的喀喇昆仑山脊。自从一八九O年李源鈵进行踏勘以来，中国就认为阿克赛钦是属于中国的；也许甚至在此以前就已如此，不过是较为模糊。如果在五十年代初期，北京的官员考查过西段边界问题的话，那他们就会发觉印度的地图标明了一个囊括阿克赛钦的未定界。但是这些印度地图——这上面的边界线只是用模糊不清的淡色标明，注有“未定界”字样——把自一八九二年中国在喀喇昆仑山口树立界碑时起就明显地是由中国控制的那片领土，也都包括到印度境内，因此中国人可能认为这些地图不足为凭，认为它们只是表示了帝国主义时代不现实的领土要求，而印度只不过是在同中国划界以前在地图上把这个要求继续保留下来而已——中国人在自己的地图上也是这么办的。印度政府虽然多次对内明确表示，它认为麦克马洪线是东段的边界线，自一九五一年以后也已在地面上加以贯彻；但是，印度还没有明确提出过西段的任何边界线。一九五八年以前，印度人在西段所到之处，离开中国人认为应当是边界的地区也还远得很。
一九五四年出版的印度地图对西段边界作了修改，如果驻新德里的中国大使馆是尽职的话，必定会提醒北京，有可能在阿克赛钦问题上发生争执。但印度自己又不打算提出边界问题，那就只有留待中国方面提出。一九五六年周恩来在新德里和尼赫鲁会谈时，曾提到边界问题；但他只提到麦克马洪线。直到一九五八年，印度才对阿克赛钦提出正式的要求。在此以前，如果中国方面查阅中国外交部的档案，以了解过去英国对阿克赛钦边界线的设想是什么，那么，他们就只能找到一八九九年的马继业-窦讷乐方案，而根据该方案提出的边界走向，整条阿克赛钦公路都是在中国领土之内。 [ 注：有人争辩说，一八九九年那条线在阿克赛钦的东南角会把中国公路截掉大约十英里之多；但是如果把一八九九年那条线的位置移到一张现代的地图上，可以看出整个公路的位置是在中国这一边。 ]
五十年代中国在阿克赛钦的活动之所以没有惊动印度政府，真正的理由是印度对此毫无所知。 [ 注：有人认为印度政府是知道中国修筑了公路的，但是有“一些比尼赫鲁更加强烈地、更加不顾一切地主张争取中国好感的高级人士”，没有把这项情报告知尼赫鲁。这些人之所以做出这种推测，看来是由于他们没有在地图上查找一下印度所说的巡逻队走过的路线；如果他们查了的话，就会看到，正如印度方面后来承认的那样，“根本没有派遣印度侦察人员去过中国人修筑了一条新公路的阿克赛钦的那个地区”。(见赫德森(G.F.Hudson)在圣安东尼学报(St.Anthony's Papers)第十四期的文章，伦敦Chatto&Windus一九六三年出版。) ] 从列城向东北方向派出的几支巡逻队都没有穿越阿克赛钦——有两支巡逻队可能曾抵达阿克赛钦最西部的边缘，但没有到达接近这条公路的地方。由于中国报刊兴高采烈地报道了这条重要公路业已竣工的消息，印度政府这才第一次听说有这条公路。印度驻北京大使于一九五七年九月向新德里报告了这些情况。印度大使提到的是刊登在中国杂志上的一个小比例的简图，印度政府只从这张图上也弄不清究竟这条公路经过些什么地方。直接向中国查询，又同印度的立场不相称，因此就决定派出两支巡逻队调查公路的位置。 [ 注：为什么没有采用空中侦察的手段，这很难说；也许是因为空中侦察容易招致中国的抗议，而地面巡逻则可能不会被察觉？ ] 由于酷寒，巡逻队又不能在冬季派出。所以直到一九五八年七月这两支巡逻队方从印度的基地列城出发。到十月，一支巡逻队从公路南段打回报告，说这条公路确实穿过了印度所主张的领土；奉令前往公路北段的另一支巡逻队却失踪了。
到了一九五八年，帝国主义时代遗留下来的在中印边境两端的无人地带就是这样被占领了，中印双方各自抢先占领了各自认为在战略上和实际考虑上对自己十分重要的地区。在东段，印度完成了英国人的未竟事业，贯彻了麦克马洪线，不仅确立了对部落地区的行政管辖，而且把西藏的(潜在地是中国的)行政当局撵出达旺，把这个地区更名为东北边境特区，并在一九五O年宪法中将它列为印度领土，由新成立的印度边境局的官员管辖。印度还开始修筑通向部落地区的公路，主要的一条是通向达旺的公路。
与此同时，在西段也发生了类似的过程，而印度人却蒙在鼓里。中国先是利用、后则翻修了那条穿越阿克赛钦的商路，并把它变成一条为中国行政管辖所必需的公路，他们称这条公路是新疆和西藏之间主要交通动脉。
中印双方把各自的行政管辖扩展到这些新地区的时候，都知道对方在地图上对这些地区提出过自己的要求。人们都了解印度政府是知道的，也可假定中国政府也是知道的，但是双方各由于自己的原因，都宁愿不把问题提出来。回顾起来，也可以说中印两国政府在五十年代开端建交之初，没有把就边界问题达成谅解列为首项议程，是一个失策。正如缅甸的吴努所说，“即使邻国间关系再好，双方也应当知道什么地方是一国领土的终点和另一国领土的开端。只有这样才能忠实地遵守互相尊重主权和领土完整的原则；这一点是极为重要的。”但从另一方面看，也可以说，到了一九五八年中印边界问题本来是满可以解决的，当时中印两国国家关系很好，两国也各自占据了它们认为对自己是重要的无人地带；因此，只需要签订一项协议，用外交形式把看来双方都满意的边界现状固定下来就行了。如果双方真的都满意，也就不会有什么中印边界问题了；但如果双方——或者一方——坚持其地图上对某些领土的要求，而这些领土又已为对方所占据，那么，边界问题就无法解决了。
一九五O年萨达尔·帕特尔死后，尼赫鲁成为印度独一无二的人物，此后十年他驰骋于印度政坛，大权独揽。他是总理，在不同时期兼任国防部长，有时担任国大党主席，他还兼任计划委员会和原子能委员会主席，直到去世以前，他一直是外交部长。在印度独立运动的漫长岁月里，尼赫鲁坚持要他的国大党同僚考虑他们正在为之奋斗的自由印度所应遵循的外交政策，而尼赫鲁自己几乎是唯一负责制订外交政策的人。不用说，一九四七年自然应该由他担任总理兼外交部长的职务。就是后来尼赫鲁所包揽的印度内政问题的重担似乎已非一人所能承担的时候，也无人对他兼任外交部长提出异议。他的政府同僚们满足于把外交政策留给尼赫鲁去决定。内政各部要比外事部门的权势大，所以这班人，由于个人利益和野心的驱使，都从事于对内政部门职务的争夺。
内阁制度在印度从来是行不通的，它只是徒有其名。在五十年代，尼赫鲁甚至不屑于把内阁装点为印度政治制度的中心。在一段较长时间里，人们有时会表示不满尼赫鲁总理的“傲慢的、不顾宪法的”作风，一九五六年一位财政部长因此而辞职时就是这么讲的。可是一般说来，他的同僚大都安之若素，而且也跟着这么干。一名高级文官说过，“这样的例子不胜枚举……部长们满不在乎地有意自行其是，没有事先取得内阁的同意就公开宣布政策决定。”尼赫鲁独断专行的作风，在他处理外交政策时比处理内政问题时表现得更为突出。内阁中有一个外交事务委员会，但是对这个机构他根本不放在眼里，他多次制订、宣布、甚至执行事关重大的外交政策决定，而该委员会和内阁却毫无所知。中印边界问题的处理就是这样，不但内阁和内阁所属的外交和国防两个委员会不知道，直到发生武装冲突使这个问题再也隐瞒不住时，议会也不知道。
因此，二十世纪五十年代的印度外交政策，就是尼赫鲁个人制订的；而这个政策的执行也仅由尼赫鲁本人和印度外交部的几名高级官员负责。最初几年尼赫鲁领导外交部部务，也是事必躬亲，好象他管的只有一个外交部，甚至连一些简单的电报，也时常要亲自起草，不同官员们商量。有一个看问题比较尖锐的观察家，批评尼赫鲁在世时的印度外交人员，他写道：“他们工作效率不高——对于印度这样重要的大国来说，很不相称。他们训练不够，业务能力不行，整体观念不强，过分热中于讨好上级。尼赫鲁过于忙碌，过于偏执，以致没有去了解必要的细节和下级官员的情况，他只熟悉一小撮最高级官员和少数几个偏爱的部下。这样就助长了阿谀奉承，走私人路线，以及肤浅和主观的作风。”
尼赫鲁个人的对华态度，在刚开始时是积极热情的，甚至是亲如兄弟的。这种态度渊源于他长期的信念：在他的想象中，两个亲人般的、平等的巨人之间的友谊象征着亚洲的前途，甚至象征着世界的前途。一九四二年尼赫鲁写道：“我所梦想的未来是同印中两国团结友好并结成某种接近于联盟的关系的前景密切联系在一起的。”一九三九年他第一次访问中国，在国民党政府所在地重庆度过十二天，回去后他确信“一个新的中国正在兴起，它扎根于自己的固有文化，然而摆脱了多年来的懵憧软弱状态，变得强壮而团结”。一九五四年他再度来到中国，在回印度以后，对中国人民在建设国家中表现出来的精力和纪律，印象很深，他认为这给中国带来了“了不起的力量”。这次访问中国时，他会见了毛泽东。据说尼赫鲁在会见后感到似乎他“就象从中华帝国的属国或附庸国来的臣民一样，被引进谒见”。中印双方对于谁应当更加尊重谁这种以老大自居的矛盾，这不是第一次，也不是最后一次的表现。
虽则尼赫鲁在印度内政方面是反共的，但他总是力图把它同对待共产党国家的态度区别开来。他认为中华人民共和国的建立，是民族主义的胜利，也是亚洲政治复兴的表现，而不把它看作为共产主义的胜利。他相信到头来中国文明将把马克思主义的教条和共产党的结构消化吸收，然后也许产生一种新的化合物。他深知由于中国和印度两国制度不同，因而在广阔的政治领域中必然会在亚洲和世界上成为竞争对手。可是他认为中印竞争不一定会搞坏两国关系。尼赫鲁对北京的友好政策以及他支持中华人民共和国取得联合国代表权的主张，使他在国内以至在国际上挨了不少责骂。从一九五O年起，印度国内批评尼赫鲁的人抨击他的对华政策是姑息政策，并且争论说，既然认为中国是入侵西藏，就不应该加以默许。他们警告尼赫鲁说，中国出现在北部边境，不可避免地会把印度暴露于中国扩张主义的威胁面前——后来，他们自然相信这些预言都已得到证实。但到了五十年代的中期，印度对中国在西藏行使权力所引起的惊惶和愤恨业已平息，“印中人民是兄弟”的口号，在印度又风行一时。周恩来一九五六年到印度回访尼赫鲁的时候，所到之处，都受到广大群众的热烈欢呼。
周恩来乘此机会提出了麦克马洪线 [ 注：有人认为在一九五六年同周恩来的会谈中是尼赫鲁先提出了麦克马洪线的问题。这种看法对于印度对中印边境争端发展的理解是要害所在。但这种看法是错误的。尼赫鲁自己说得很清楚，他说是周恩来主动提出来的。 ] 的问题。当两年前两人在中国会谈时，尼赫鲁曾顺便提到中国地图标出?