布什执政八年的教育遗产与奥巴马教育政策走向的推测
郭玉贵
美国亚洲文化学院UACA教授
美国国家科学基金会顾问
2008年11月4日，在全球民众的热切关注下，奥巴马顺利当选为美国第44届总统。不同于美国历史上任何一位总统，由于奥巴马的有色人种身份，他的胜选具有了非凡的意义，可谓是开辟了一个"新的历史篇章"。
在结束一个旧时代和开启一个新时代的过渡时期，人们自然会对未来抱有更多的期待。虽然以「改变」为诉求的奥巴马为这种期待燃起了希望，然而在目前充满危机的特定时期，美国民众有理由对前途持有更多的不确定感。本次选战中，美国民众对关乎国家和自身利益的经济、战争和医疗保险等当前最为迫切的问题给予了最大限度的关切，相对而言，对国家长远发展至关重要的教育问题却相当程度被冷落了。这与8年前布什竞选其首任总统时教育问题处于民众关注的第一热点的状况形成了鲜明的对照。毋庸违奇，这种冷热现象反映了社会在不同时期的发展状况以及民众据此所产生的不同诉求。与此所对应，不同时期当选的总统的教育政策也带有其相应的特色。尤其是新当选总统奥巴马与现任总统布什分属民主党和共和党，其各自的教育政策的党记色彩更为明显。
鉴此，笔者有兴趣在此美国新老总统的交替时刻，对即将离任的布什总统和新当选的奥巴马总统的教育政策各自产生的过程和时代背景进行分析，并在对前者的回顾和对后者的推测的基础上，对两者进行适当的比较和对照。
虽然布什总统的任期至2009年1月20日为止尚有两个多月，然而也基本可以对他八年任期的是非荣辱进行一番「盖棺定论」了。事实上某些迫不及待的史学家已提早为布什进行「盖棺定论」，其比较典型的评价有两点：即既“无能”，又“不幸”。讲他“无能”，如普林斯顿大学教授泽利泽(Julian Zelizer)所说，「他在处理本土及外交政策上被视无能。他大力推动国家向右倾，并为了达至这目标而滥用行政权力，漠视民意」。讲他“不幸”，如哈佛大学史学家凯勒曼(Barbara Kellerman)认为，「是甚不幸的总统，任内发生九一一、卡特里娜风灾、金融危机，难免令他成为众矢之的」。
上述评价可能代表了相当部分的民意，是否十分公允，尚未最终定论。然而在迄今所有各种纷繁的评价中，却大都忽视了一点：即布什的教育政策。而这有意无意被忽视的一点恰恰是布什八年总统任内最为耀眼的执政亮点。可以这么说，在美国建国以来包括布什在内的所有43届总统中，迄今没有一位总统在教育政策上的成就可超过布什总统。他在任内亲自推动和主导通过的两项教育法律，奠基了21世纪美国教育改革和发展的纲领性文件。而在此过程中重塑而成的美国新的教育理念和教育政策更具有划时代的意义。如果说奥巴马的「改变」目前尚停留在口头上，实践证明，布什的教育政策却确确实实改变了美国。
凡是亲身经历或熟知这一段历史的人，都深感布什的教育成就来自不易。八年前，在世纪交替之际刚当选美国总统的布什，面对在全球经济冲击下日益暴露出的美国基础教育弊端，以迅即的行动和果断的勇气，摈弃党派之见和摈除利益集团的干扰，顺应民众改革的诉求和知识经济发展的要求，在整合各方利益和凝聚全民共识的基础上，在上任后不到一年的时间内，主导通过了具有深远意义的《不让一个儿童掉队法》。首次以法律的形式确立了美国联邦政府在全国教育事务中的领导作用。而该法的颁布，也标志了美国全国性教育政策的正式形成。尽管在此成功中也凝聚有数位前任总统的努力积累，但布什个人的独特功绩是不可抹杀的。尤其是在美国这样一个历来不缺“民主”、独缺“集中”的国家中，能取得这样的成果实属不易。
为了能更好地衬托此来自不易的布什教育政策的历史意义，也为了对其上述的评价提供事例佐证，更为了便于随后对奥巴马教育政策推出的背景有更好地衔接，笔者认为有必要先对布什教育政策产生的先期背景与过程作一简单的动态梳理，据此提供主要影响和制约美国教育改革和教育政策制定的因素。
（一）布什教育政策产生的先期背景
简而言之，自上世纪60年代中期以来，影响和制约美国教育改革和教育政策制定的因素主要集中在两点：一为联邦政府在全国教育事务中所扮演的角色与承担的义务；二为公立学校的地位与效率。可以说，自那以来的40多年中，美国两大政党和各利益集团之间的争斗与博弈基本围绕这两点而展开。
二百多年前，美国立国的先驱们在其设计的宪法中将教育列为各州管辖的事务。这一独特的机制在相当长的历史时期也运行良好，各方均遵循这一制度安排。期间联邦政府为了国家整体利益，在不同时期采取不同方式对各地教育事业予以一定的资助。例如，早期联邦政府通过《莫利法案》向各州提供土地资助其兴办农工学院；第二次大战时期制定《退役军人重新适应法》资助退役军人入大学学习；50年代冷战时期制定《国防教育法》资助中小学和大学的数、理学科和科研、外语；60年代的民权运动中制定《初等和中等教育法》资助有大量低收入家庭集中的学校和学区。仔细观察，联邦政府在以上各项行动中所扮演的角色仅限于提供资助，并未对各州教育有实质的参与和干涉。
由于依据1965年通过的《初等和中等教育法》美国联邦政府必须每年向各州教育提供数十亿至后来的上百亿拨款，因此，从尼克松、福特直到卡特，历届政府均借该法延期的机会，添加许多联邦专项教育计划，蚕食该法的特定经费。这种情况在民主党总统卡特任内尤为严重。据统计，到卡特离任的1980年，这样的专项教育计划多达500个。这些计划严重扭曲了该法当初通过时为了资助处于不良境况中的贫穷儿童的初衷，严重扭曲了联邦政府对教育事务该起的作用。这种情况引起国会共和党议员和部分民主党议员的强烈不满。
1981年共和党总统里根上台后即对此进行了拨乱反正。经过一系列调查，认定《初等和中等教育法》提供的拨款并未改善处于不良状态的贫穷学生的教育机会，也几乎没能消除学区之间生均经费的巨大差距。他认为联邦政府慷慨地提供源源不断的经费只是面向现有的教育计划，满足了利益集团的需求，未能促进学校改革。批评这种只管投入不管产出的做法是错的。认为联邦政府对教育的不适当角色及过分干预已是造成学生学业成绩下降的原因。要求从根本上反思卡特任期内对教育无限制投入的效果，“将教育的领导权归还给各州，撤消联邦教育部”。并大幅度压缩联邦政府专项教育计划和削减联邦政府对教育的拨款。据统计，在整个里根8年任内，联邦政府对中、小学的拨款比例减少了约30%。
尽管共和党里根的这些举措有其逻辑上的某些合理之处，然而却是提出得不是时候。因80年代正是美国开始迈入知识经济时代，美国低质的中小学教育使美国举国上下感到了“国家处在危险中”。由此美国民众日益视教育为国家的重要事务，并支持联邦政府增加投入。加之利益集团的强力游说和抵制，致使里根想使联邦政府从教育事务中抽身而超脱于教育之外的企图未能成功。
由于共和党总统里根在其8年总统任内一直主张联邦政府超脱于教育事务,同时又大幅度压缩联邦政府资助教育项目和削减教育拨款，在民众心中留下了不关心教育的负面形象。作为里根副总统的老布什身受其累，必须化大力气塑造一个不同于里根的新形象。因此，老布什在当选总统后，允诺要做一位“教育总统”，将教育放在首位。他抛弃了里根限制联邦政府参与教育的做法，主张联邦政府应运用其影响力促进教育改革，制定学术标准和测试手段，通过给予各州更多灵活性和自主权换取他们承担更多的责任。由于老布什不遗余力地宣传他的教育政策，在一定程度上改变了公众对共和党的刻板形象。然而事与愿违，老布什上任两年后，他所推动的教育法案在国会内一件都没有通过。不仅受到把持国会参众两院的民主党议员的反对，也受到自己共和党议员保守派的反对。前者认为老布什的法案未能提供足够的经费，也未提供联邦政府对教育的进一步领导。后者指责他的法案中继续增设新的联邦教育项目，没有提及私立学校择校计划和学费减税计划。
无奈之下，老布什决心转向体制外寻求支持。1989年9月，由老布什总统牵头召开了美国历史上首次由各州州长和企业界人士参加的共商教育方针大计的第一次“全国教育高峰会议”。与国会保守态度相对照的是，包括当时克林顿在内的与会州长和企业界人士对会议的宗旨给予了积极的支持。会议的最大成果是与会者达成了制定全国教育目标的共识，一致认为教育改革的方向是应向注重提高学业质量和教育结果的方向推进。并在美国历史上首次由总统宣布了六条必须在2000年前达到的教育目标。这些目标表明了全国教育政策的重要发展，将教育的中心从注重投入和过程转为注重产出和结果，并使企业界和其它公民组织有机会有效地参与和影响联邦和各州的教育改革，从而使全国民众更关注教育的问题。不幸的是，这样一个利国利民的教育改革法案在教师工会等利益集团及其代表党派民主党在国会的竭力反对下，也未获通过。但老布什在任内的努力使共和党逐步转向中间立场，聚集全国包括各州地方势力和企业界的改革力量以及提高教育问题在全国事务中的中心地位，为90年代继续改革储备了改革的社会力量和扫除了许多障碍。
1992年当选总统的克林顿虽然属于民主党，然而在理念上却不同于本党的极端派。早在80年代他担任阿肯色州州长时就以推动教育改革而赢得“教育州长”的称号，加之在不久前的全国教育高峰会议期间与老布什有过很好的合作，他们两人的教育理念是很相近的。他们都积极推动教育改革，主张加强联邦政府的领导作用，支持制定全国性的教育标准和测试，支持改变光投入而不顾产出的教育改革方向，主张各州、学区和学校要承担改进和提高学生学业成绩的责任。克林顿在推行他的教育政策过程中也几经波折。在他第一任内，曾依靠他本党同僚掌控国会参众两院的有利时机，于1994年推动和主导通过含有上述原则内容的《目标2000年教育纲要》和授权延期的《初等和中等教育法》两项教育法律。虽然在某些条款上尚未规定有强制性，但整个框架为8年后确立的美国全国性教育政策打下了基础。
然而，就在克林顿上述教育法律通过后的几个星期，共和党在1994年11月的国会中期选举中一举控制了参众两院。共和党一掌握国会，就在保守派大将金内奇的领衔下，对不久前由民主党主导通过的教育法律进行全面“反攻倒算”。主张废除不久前刚通过的《目标2000年教育纲要》和修改后的《初等和中等教育法》中的部分条款、撤消联邦教育部、压缩联邦资助教育项目和削减教育拨款。这一攻防战的激烈程度极为罕见，处于守势的克林顿虽然不甘示弱，并也适当地进行反击。但在具体做法上，他也被迫做一些“丢卒保车”的让步和妥协，并对教育项目和经费作一些压缩和削减。
但是共和党错判了形势，在90年代中期民众日益关注和支持教育改革的过程中，共和党的“倒行逆绝”是有违民意的。在这种“府院”之争相持不下的拉锯战中，自80年代下半年以来在美国教育改革中形成的两股主要改革力量：企业界和各州州长们登场了。他们不愿看到党派斗争断送教育改革的成果。1996年3月，主要由企业界发起的第二次“全国教育高峰会议”在IBM总部召开。第二次“全国教育高峰会议”的召开和与会州长和企业界老总对教育改革的支持是对共和党倒退政策的有力遏制，也是对克林顿教育政策的强力支援。与会者通过了支持改革的共同宣言，呼吁各州继续制定高水平的学术标准，制定各种测试和评价标准，以及建立绩效责任制。
由于1995-96年共和党在教育改革上的“倒行逆施”作为，使其在紧接着的1996年总统大选中付出了代价。基于两党对教育政策的广泛和激烈的辩论已将教育议题提升到全国事务的中心地位。1996年大选的首要议题虽然是经济，但教育议题已上升至民众关注的第二位。而且随著90年代信息技术的发展，经济问题的核心部分就是教育和人力资源问题，两者从未象今天联系得如此紧密。在这一有利形势下，克林顿毫无悬念的又一次赢得了大选。
自1996年共和党输掉大选后，共和党痛定思改，感到再也不能继续其过时的意识形态，在教育议题上违背民意，做唐吉诃德式的冲击。因此，从1997年至2000年克林顿第二个任期内，共和党调整了教育政策，向中间路线靠拢。其结果是两党在教育议题上的辩论从以往长期的有关联邦政府是否应在教育事务上发挥作用，转向讨论如何发挥这种作用。更具体地说，就是在使用联邦政府提供的经费上给予各州多大的灵活性以及他们在确保提高学校质量方面应承担多大的责任。最终，在继续推行教育改革的问题上两党达成了两条指导原则，即：第一由联邦政府领导和推动教育改革；第二通过制定教育标准、测试、择校、责任制及继续提供资助的措施提高学生的学业成绩。尽管在具体问题上仍存在不少分歧，至2000年克林顿任期末了时，两党教育政策已朝接近的方向迈进了很多。
美国公立学校产生于19世纪上半期，它的迅速发展主要归因于美国工业化的需求。而它所具有的公共性、世俗性、统一性、开放性和免费性的特征是对当时欧洲尚流行的贵族和教会把持的以封闭和等级为特征的双轨制教育制度是一种革命性的反叛。这种对所有儿童开放、为全体民众提供一种平等的教育的公立学校为推动和实现美国工业化和推行和实践民主化和促进各族裔的融合起了独特和不可替代的作用。
在一百多年以来的整个工业经济时代，作为主力军的公立学校为美国产业界输送了源源不断的劳动力大军。在此期间，以制造业为主的美国工业界对教育的要求并不是很高，一般具有高中学历的学生稍加培训后即能满足其要求。这种在特定历史阶段形成的产学之间的供需标准也为以侧重于“个人生活经验”和“做中学”为主要特征的杜威实用主义教育理论统治美国教育系统提供了可能性和现实性。然而，这种忽视扎实的基础知识和系统理论以及为了履行民主理念而专重教育过程而不重教育结果的教育思想随着时代的变化逐渐暴露出弊端，也为后世种下一系列难以挽回的苦果。
最早意识到这一弊端并尝此苦果的是在50年代。1957年苏联第一颗人造地球卫星的成功发射，极大地震动了美国社会。朝野上下一致认为美国低质量的普通教育拖了高等教育发展的后腿，影响了科技水平与工程技术人员培养的质量，必须倾全力改革教育现状，才有利于取得科技竞赛的居先地位，从而与苏联争夺霸权。为达到这一目的，联邦政府于1958年颁布了著名的“国防教育法”。其中最重要的内容是大力资助中学的数理教育和高等学校的教学与科研，以解决高层次科技人才的急需和科研的发展。
时至1983年，当“国家处在危险中”报告用大量数据列举了美国教育制度存在的问题及其不如外国的事例，将美国参加的19次国际中小学生学术竞赛中，美国学生多次名落孙山，且有7次垫底的真情披露后，全民哗然。自此开始了日益高涨的美国民众呼吁教育改革的浪潮。而美国教育改革之所以迄今进展不顺，除了有上述的各方围绕联邦政府在全国教育事务中所扮演角色的争斗外，还有一个主要因素：就是利益集团教师工会的干扰和抵制。
美国教师工会作为利益集团是如何产生的呢？在20世纪60-70年代，美国教育界内部发生过一次政治生态变迁。在那以前，普通教师在等级森严的美国教育系统中没什么权力。但是，当各州开始允许公立学校的教职员工进行“集体劳资协商谈判”(collective bargaining)时，“美国教师联合会”为此目的全力发展会员，而原先是教育专业组织性质的“全国教育协会”出于竞争的需要，也转变为工会性质的组织。在此转变过程中，教育专业管理者丧失了对协会的控制权和整个教育系统的领导权，而教师工会获得了对整个教育系统的支配权。这两个教师工会组织目前共有4百多万名会员。这两个教师工会在全国各州、学区和城镇均建立了分会，它们的会员分布在全国的各个角落(任何地方只要有学生，就有教师)，形成了一个庞大的利益集团。美国许多评论批评说，教师工会政治权力运作的基本手法有两个：对他们需要的政策施加压力，对他们不需要的政策予以杯葛。由于他们对任何改变现状和触动他们既得利益的改革强烈抵制，故美国教育改革的整个过程困难重重、迂回曲折、事倍功半、成效甚少。这是近30年来美国政治生态环境的特有现象，而且这一特有现象还要继续左右未来教育改革的成败，这就是许多美国人对美国教育改革的成效表示怀疑和对未来表示悲观的原因。
自80年代以来，由于成为利益集团的美国公立学校教师工会抵制教育改革，美国学生，尤其是贫困家庭和少数族裔聚集地区的学生长久以来成了公立学校劣质教育的受害者。在对旷日持久而毫无结果的美国教育改革极其失望的情况下，这些地区的许多家长再也不愿自己的孩子成为牺牲品，他们挺身而出为自己的孩子争取他们应得的权利，发起了一场具有深远历史意义的择校改革运动（注：与国内目前要纠正的择校不是一个概念）。这场运动采用了两种形式：
第一种形式是“择校学券计划”。1990年，一部分住在威斯康辛州内城的学生家长奋起向政府要求择校学券以便他们的孩子摆脱这些失败的公立学校。在当时的威斯康辛州共和党州长Tommy Thompson和一些支持团体和个人的声援下，出乎很多人的意外，学生家长们竟然战胜了坚固的现行体制。其结果是学生家长争取到政府同意设立一个试点计划：向1000多名处于不良境况的学生发放学费补助金，由他们的家长自主为孩子选择私立学校。自从这个口子一打开，“择校补助金计划”以不同的形式迅速向部分州推广，有的州甚至将“择校学券计划”惠及全州范围内处于不良境况的学生。“择校学券计划”的产生对美国现行公立学校制度的冲击远远超出了人们的预料，我们稍后将作一分析。
第二种形式是“特许学校”。美国公立学校的低效和劣质教育及其顽固抵制改革的态度不仅激起学生家长的愤怒，也使各州的教育主管部门受到很大的压力，他们也想对此进行一些有效的改革。1991年，明尼苏达州率先批准8所“特许学校”。这些“特许学校”具有传统公立学校(或称普通公立学校)不同的特点：它们仍然由州或地方政府出资，但承包给社会团体、个人或企业运营管理；它们仍然是公立学校，为有别于传统公立学校，可称它们为独立公立学校；除了必须达到各州规定的学术标准外，它们可享有充分的自主权和灵活性；它们必须免费接受所有具有择校资格的学生，如果申请的学生多于它们可接受的能力，采用随机摸彩的方式；特许期限届满时，须对其评估，如未达标准，收回特许证。与“择校补助金计划”一样，“特许学校”也受到学生家长的普遍欢迎，也迅速在许多州推广开来。2008-2009学年，全国有40个州和华盛顿特区设立了4,568所“特许学校”，注册学生达到134万多，占全国中小学生总数的2%多。根据一系列的调查和测试，证明“特许学校”办学绩效显著，而参与“择校教育券计划”进入“特许学校”的学生成绩明显优于留在传统公立学校的学生。
为什么成为利益集团的美国公立学校教师工会会如此害怕和反对择校改革运动呢？首先，通过允许家长选择，可使他们采取行动，将孩子带离低效和劣质的学校，从而可即时改变不利境况，而不须长久等待政客们那些多半口惠而实不至的诺言；其次，由于家庭赋予了摆脱低效和劣质学校的权力，所有学校就得到这样的信息：即除非你们提高质量，否则你们将失去生源和资源，这就促使他们去努力改变现状；最后，所有这些变化将使教育系统内部的权力得到重新分配。相对于教师和教育管理人员，家长也获得了权力。更重要的是，随着越来越多的学生和人头费流向私立学校和“特许学校”，公立学校的规模越来越小，从而所控制的资源也越来越少。由于公立学校的规模越来越小，教师工会将流失更多的会员。这样，竞争的压力将会促使传统公立学校进行改革。显然，这种自下而上的改革运动比包括自上而下的责任制改革对教师的既得利益威胁更大，因此受到的反对也更强烈。择校改革运动释放了一种自下而上重新分配权力、学生和资源的力量，它强烈促使教师和学校进行改革并使他们担负起责任。
传统上民主党的基本支持者是下层群体和教师群体。而在择校改革运动上，民主党的这两大社会基础群体之间的利益产生了重大冲突。这使得民主党在教育政策上受到左肘右制，与两者均有利害关系，无法摆脱其束缚而采取鲜明的立场。相对而言，共和党与该两个群体无利害关系，并历来与教师利益团体无瓜葛，使得共和党更能放开手脚而采取较鲜明的改革立场。这就是美国历史上第一个“择校学券计划”能产生在当时共和党担任州长的威斯康辛州的原因。而90年代初，老布什以总统的身份主张在全国推行包括私立学校在内的教育券择校计划，就是基于他任内教育改革屡屡受到以教师工会为首的利益集团的阻挠，他深知依靠这批既得利益者去改革无异是缘木求鱼。他提出这一主张就是为了打破利益集团控制的公立学校的垄断地位。不幸的是，由于强大的利益集团势力的反对，老布什1992年争取连任的失败，也有相当程度是因为他提出了这一较为激进的教育政策。
克林顿虽然是民主党，但由于他的中间派立场和在州长任内推动教育改革的经历，他对教育改革是持积极和推动的态度。但为了在民主党的两大社会基础群体 --- 下层群体和教师工会 --- 之间搞平衡，他不得不提出较少争议和较为温和的主张：公立学校教育券择校计划和特许学校模式。而在他总统八年任内的90年代所强力推动的旨在建立全国教育标准，学业测试，绩效责任制等教育改革措施，更直接触犯了教师群体的利益。以至于在国会屡次上演激烈的改革与反改革的攻防战，最终每每在教师工会等利益集团的肘制和抵制下，克林顿主导通过的教育法律均带有鲜明的妥协特征，缺少明确的目标和必要的强制性措施。
虽然早在1989年召开的第一次“全国教育高峰会议”中就要求各州制定学术标准，然而在10年后的1999年仍有部分州未能遵循。而在已制定标准的州，阳奉阴违、降低标准、消极抵制是普遍的现象。而在历次总统大选中，民主党的传统支持者教师工会的支持也起了很大作用。为维护他们的既得利益，竭尽全力，采用各种手段和资源为民主党拉票。1992年，仅仅全国教育协会一个组织就成了全国最大的劳工组织。该组织当时拥有2.1百万会员，年预算达1.64亿美元。在民主党总统提名战中他们是公认的最具影响的力量：两个最大教师工会全国教育协会和美国教师联合会参加民主党代表大会的代表团成员就有500人，是与会代表总数的10%。据92年大选后统计，教师工会会员中的88%的票投给了民主党克林顿。
国内读者或许对美国教师群体在教育改革中的作用难以理解。因为在此以前，美国教师在历史上从来不必为自己所教学生学习成绩的好坏而承担责任。传统上美国教师在教学上的自主权是比较大的，他们工作的稳定性并不受他们工作绩效的影响。他们在工资上的升迁的依据是他们的资历、学历及资格证书，也并不受所教学生学习成绩好坏的影响。因此，一旦将他们的工资、升迁、职位及其它待遇与工作绩效挂钩，影响到他们的既得利益，他们的不满与抵制是可想而知的。这就是美国公立学校在初创及发展时期过分强调教育所具有的民主的职能，而忽视其集中的必要，以及在教学中只注重教育过程不求教育结果导致的恶果。
（二）布什教育政策产生的过程
从上面分析可以看到，布什于2000年启动他的总统竞选时，国内各党各派在教育问题上仍处于相当对立的局面。虽然经过10多年的博弈，共和党和民主党就联邦政府在全国教育事务中所扮演的角色与承担的义务的问题达成了接近的立场，但对如何领导教育改革以及承担怎么样的义务仍意见分歧。而在改革公立学校的教育问题上进展缓慢，尤其是在建立全国教育标准，学业测试，绩效责任制等改革措施方面更是阻力重重。
另一方面，2000年的总统大选与前几次大选相比有许多特殊的情况。民调中所反映的重要