华盛顿在回避棘手的台湾和中国问题
重新考虑美国在东亚的承诺的理由
查尔斯·L·格拉瑟（Charles L.Glaser）
2021年4月28日
原刊于外交事务五六月版
对中国，美国的决策者们已经达成了近乎一致的共识：与十年前相比该国具有更大的威胁，因此现在必须以更激烈的竞争政策来对应。对此已没有多大争议, 鲜有探讨的焦点集中在：如何提高美国的信誉，美国盟国在与中国保持平衡方面应扮演什么角色，以及是否有可能削弱北京【对西方同盟】的经济压力。但最关键的问题在很大程度上却被忽略了，那就是：美国是否应该削减其对东亚的【安全】承诺以减少与中国开战的几率？
每当全球力量平衡发生重大变化时，应该提出的问题是对哪些承诺要保留和在哪些承诺上要削减。实力上升的国家可能能够实现以前无法实现的目标并接受新的目标，而实力下降的国家可能会发现其现有的承诺代价越来越昂贵且难以维持。
今天的中国和美国就是这种情况。北京获得的军事能力远远超出了几十年前。它建立了“拒止区域”（A2 / AD）能力，旨在防止美军在中国领土周边行动。现在，它有在台湾战争中占上风的合理前景，并且正在获得在南中国海维持海军力量的能力。同时，其领导人变得更具挑衅性，并非常清楚地表明与台湾统一是一个紧迫的目标。中国军事能力的提高削弱了美国的威慑能力，其日益激烈的海事争端增加了冲突事故发生的风险。结果是世界上两个最重要大国之间的一场大战这一可怕的前景变得越来越可能。
然而，关于美国对华政策的新辩论只承认美国实力下降那部分。官员和分析家们认识到，随着其能力的增强，中国将对美国【对盟友提出】的承诺提出越来越多的挑战，战争的可能性也会随之增加。但是他们忘记了该趋势的另一部分：对于实力下降的一方，最好的选择可能是减少其所作的承诺。在东亚，这意味着要给北京在南中国海以更大的回旋余地，放弃台湾，并接受美国现在不再是以往曾经在该地区所拥有主导力量的美国。这些是一个艰难的选择，保持现状也是一个选项，但是这是一种越来越危险的选择。
承诺的问题
要评估美国在东亚的承诺，首先必须对美国在东亚的利益进行排列，并估算中国威胁东亚的能力。在所有条件均等的情况下，与保护次要利益的国家相比，华盛顿应该更不愿减少保护重大利益的承诺。幸运的是，一个真正重要的利益，即美国自身的国家安全并没有受到威胁。美国和中国被广阔的太平洋隔开，这使得常规意义上的入侵实际上并无可能。即使中国正在实现其核力量的现代化，美国的军火库也要更大，更先进。华盛顿将能够轻松地维持其对中国的威慑能力。
在这一美国利益次序中，次于以上的是对包括日本和韩国在内的东亚盟国的保护。几十年来，美国与这些富裕和战略位置优越的国家建立了安全联盟。美国领导人仍然认为，这些关系对于防止中国该地区称霸，阻止韩国和日本获得核武器以及维护美国的全球领导地位至关重要。就连那些主张采取更为有限的（海上平衡）大战略并希望从欧洲和波斯湾撤军的学者也认为，美国在亚洲的同盟是必要的。美国捍卫这些利益的前景仍然良好。尽管中国威胁美国盟国的能力正在增强，但是日本在美国的帮助下应该能够抵御中国的进攻。跨越数百英里水域的入侵从来都不是一件易事，在先进的监视技术和精确的常规武器的今天的，此类入侵将更加困难。尽管中国可以更轻松地制定旨在扼杀和胁迫日本的封锁，但那也可能会失败。日本不在中国的A2 / AD能力的有效范围之内，因此可以从其东部港口提供支援。距离中国更近的韩国更容易受到伤害，但在美国的帮助下，韩国也很可能最终坚持至胜利。
一个可怕的前景变得越来越可能：世界上两个最重要大国之间的一场大战。
在美国利益的排列中台湾是在更后【即日韩之后】。自1979年正式承认中国以来，美国一直与台湾政府保持非正式关系。华盛顿对中国发动无端【词语欠妥】攻击时捍卫该岛有些模糊的承诺，并【依此为前提】向台湾出售价值数百亿美元的武器。与美国对日本和韩国的承诺相比，对台湾的义务承诺风险更大。北京既有动机，也有越来越多的手段来强行把台湾控制在自己的控制之下。中国领导人认为该岛是中国的一部分，台湾与大陆仅相距110英里，会因此更容易受到中国常规部队的攻击。
台湾并不是美国至关重要的利益，它的规模和财富使其重要性排名次于主要盟友大国，但它是一个充满活力并拥有2300万人的的民主国家。与日本和韩国不同，台湾很在美国安全方面的框架内被考量。相反，美国官员保护该岛的主要理由是意识形态和人道主义上的：应该捍卫民主，台湾因为是一个宝贵的成功典范而值得特别保护。如果它落入中国的专制统治之下，这样成功的神话无疑会被扼杀而破灭。北京从1980年代开始谈论“一国两制”，即台湾将与大陆整合但由其自己的系统统治构想。这个概念总是有点牵强附会，中国最近对香港的镇压证明其完全不现实。
尽管保护台湾的意识形态和人道主义理由是合理的，但许多分析家走得更远，认为美国的基本安全利益也受到威胁。他们说，如果华盛顿终止对台湾的承诺，美国在该地区的信誉将受到损害。中国会质疑美国是否会真正捍卫日本或韩国。怀着同样的疑问，美国盟友可能会被诱迫选择北京一边。一些分析人士提出第二点主张声称通过控制台湾，中国可以通过在台湾部署攻击型潜艇和核潜艇来扩张其军事力量。降低美国常规部队到达中国周边的能力；并增强中国应对核攻击的能力。
但是，我们有充分的理由怀疑这种世界末日的可能。即使终止了对台湾的承诺，美国也可以保持对日本和韩国的信誉。这些盟友无疑会理解，台湾对美国的重要性不如他们，而且美国保护台湾的风险要高得多。放弃台湾应该不会被理解为 (暗示为)华盛顿对东京和汉城承诺力度的降低。况且美国可以采取行动，例如在印太部署更多的部队，及与盟国进一步整合军事计划和行动，来加强这些承诺。
对于实力下降的一方企业，最好的选择可能是减少其众多承诺。
至于中国对台湾的控制将对其与美国作战的能力产生的影响，也没有什么值得特别担心的。即使中国拥有核动力的潜艇通过对台控制获得了进入太平洋的新通道并因其广阔的海面提高了其生存能力，美国的报复能力也不会降低，因为它的核威慑力量将依旧高度有效。传统的军事威胁则很难评估，但是有证据表明中国潜艇构成的威胁可能更大，但其增幅不大。中国的陆基和海基部队已经对中国周边范围内的美军构成了威胁。此外，美国海军可能会部署其包括攻击潜艇，海上巡逻机和海洋侦察舰在内的反潜战资产，以大大降低中国潜艇隐蔽离开台湾的能力。话虽如此，即使中国的常规能力确实由于对台湾的控制而增长了也没有关系。由于美国将不再致力于保护台湾，因此与中国发生大规模战争的几率将急剧下降。
美国在东亚的利益重要性中居于台湾以下的是南中国海。许多分析师认为，在这些海域中华盛顿有兴趣防止中国中断贸易物流。美国长期以来发誓要维护南中国海的航行自由，对保护菲律宾的海上声索做过模糊的承诺，并指责中国在南沙群岛建立军事基地。
象台湾一样，结束这一承诺的危险可能被夸大了。当然，在和平时期所有国家都对保持这些海道开放感兴趣。但战时，即使在中国设法关闭南中国海航道，通常通过马六甲海峡后进入该海的船舶可以绕过南中国海，通过印尼和菲律宾群岛水域到达日本和韩国。相比之下，中国将处于更加紧张与窘迫的境地。往返主要港口的货物别无选择地只能通过南中国海。即使中国以某种方式设法解决了这个问题，中国的大部分贸易仍将需要穿越仍将由美国海军【及印度】控制的印度洋。
缓和的理由
如果并非所有利益都是同等的重要，对他们的威胁也重要性亦须区分，那么美国为什么要以同样的方式对待其在东亚的各种利益呢？与日本和韩国的同盟既重要又相对低风险，因此华盛顿应继续保护它们。但对台湾和南海的承诺而言，现行政策的逻辑缺乏可辩护的依据。我们有充分的理由降低这些承诺。
在这些利益上的让步可以采取多种形式。最具吸引力的将是讨价还价的交易，在这种交易中，美国同意终止对台湾的承诺，以换取中国同意与其他声索人解决它们在南中国海的争端。但这种地缘政治妥协的时机已经逝去，而中国在南中国海和美国在东亚的作用方面的立场宜日趋强硬。
不承认这些的美国官员正在承揽着巨大的风险。
这就留下了一个不利的选择：单方面撤消美国的承诺。选择可以采取的一种形式是绥靖。这些在不期望互惠的前提下作出的推i让旨在满足中国扩张的兴趣【野心】。但是，鉴于美国可能需要从东亚全方位地撤出才能使北京满意，靖现在是一个很不好的选择。最好的选择是退让。美国可能会结束对台湾的承诺，并为了避免冲突而缩减对中国自信政策的反对。华盛顿所寻求的明显好处是降低为次要利益而战危机的可能性。退让的成功与否，不取决于中国的目标是否受到限制，也取决于中国是否就退让目的与美国达成某种协议。
该政策在现实中会是什么样呢？美国将公布其修订的立场，从而为最大程度地减少外交精英和公众在中国攻击台湾时要求美国干预的压力打下基础。它将继续反对中国违反国际准则使用武力征服台湾，甚至可能继续向台湾出售武器，使大陆对台的征服更加困难。退让不一定需要削减防御。实际上，华盛顿可以增加开支以维护甚至增强其保卫日本和韩国的能力。这些投资将向中国和美国盟国发出明确信号：美国决心保护自己尚未撤销的承诺。
艰难的选择
在当前维护美国在东亚的所有承诺的战略下，尽管与中国发生大规模战争的风险正在增加，但这一风险依旧很小。但是，对这种具有严重后果的可能事件值得认真对待。美中战争的代价将是巨大的，如果涉及核武那将是灾难性。然而，政策制定者对用减少承诺来降低这场战争可能目前毫无兴趣。
退让可能无法获得应有的听证，因为此举与美国作为全球超级大国的自我认知相抵触。对于那些将美国视为冷战的胜利者，自由国际秩序的创造者和领导人，以及许多值得保护事物的保护者的人来说，退让是令人震惊而无法接受的。这是危险的条件反射。对自身某种身份的这种眷恋可能会成为政策调整的障碍，导致美国在物质利益的征兆指向不同方向时仍旧坚持维持现状这一选择。尽管中国的崛起不应使美国改变其包括尊重民主国家的价值观，但它应促使其更新自己的形象，并接受某些地位的消退。
大多数观察者似乎认为，美国正在奉行谨慎的政策：毕竟，美国只是在维持其现有的承诺。然而，决心维持现状的力量实际上的减弱和降低可能会带来非常危险的行为。这正是美国今天正在做的事情。东亚的力量平衡已经发生了变化，由于不承认这一点而坚持了旧的承诺，美国官员正冒着巨大的风险。支持当前政策的责任应由支持者承担，他们应承认风险并阐明为什么要冒这些风险。没有这场辩论，美国将依照惯性继续履行其在该地区的承诺，尽管可能需要采取的做法是早就应该对这类承诺进行调整。
查尔斯·格拉斯（CHARLES L. GLASER）是乔治华盛顿大学埃利奥特国际事务学院政治与国际事务教授兼安全与冲突研究所的联合主任。
https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2021-04-28/washington-avoiding-tough-questions-taiwan-and-china